新中国大行政区军政委员会的缘起与演变

摘要：在和平解放湖南、绥远等省接管建政的过程中,中国共产党设立军政委员会作为过渡性的地方政权组织形式。新中国成立初期,为实施军事管制,建立新的社会秩序,中央人民政府在华东、中南、西南、西北等新解放区设立军政委员会作为过渡性的政权机关,并吸收大量的国民党爱国军政人员、民主党派人士参与其中,使之成为在中共领导下的具有广泛社会基础的人民民主统一战线性质的政权机构。军政委员会作为中央政府的代表机关和地方政权的最高机关,对于国家统一,国防建设,边疆开发均具有重要意义。

　　关键词：新中国;军政委员会;缘起;演变

新中国成立初期,军政委员会作为中央政府的代表机关和地方政权的最高机关纳入新中国大区行政建制,在中共政权建设史上占有重要的地位。本文拟从历史学的角度来探讨新中国成立初期大行政区军政委员会的缘起与发展。

　　一

　　早在土地革命战争时期和抗日战争时期,中国共产党即在红军、八路军和新四军部队中设立军政委员会作为军队党组织的最高领导机关[1]。然而,红军、八路军和新四军部队中的军政委员会是中共党组织在军队中的领导机关而非政权组织机构。解放战争时期,中共及其领导的中国人民解放军在军事上打击国民党军队以摧毁国民党政权的同时,亦加紧政治争取工作,策动国民党地方军政人员起义、投诚或接受和平改编。在和平解放湖南、绥远等省接管建政的过程中,中共设立军政委员会作为地方政权的过渡形式,以改编国民党起义部队,从事新政权建设。军政委员会成为新中国部分省份建政之初的政权组织机构。

　　1949年春,中共领导的人民解放战争在胜利发展,湖南省的和平运动也空前高涨。按照中共中央和毛泽东的指示,中共湖南地方党组织对国民党军政人员开展统战工作,争取湖南和平解放。国民党长沙绥靖公署主任兼湖南省政府主席程潜和国民党第1兵团司令官陈明仁因应局势的变化,逐步走上和平起义的道路。6月间,程潜在通过中共湖南省工委向中共中央和毛泽东递送的备忘录中,表示愿意根据中共中央公布的国共和谈原则,谋取湖南局部和平。中共方面认为,应极力争取以和平方式解决湖南问题,/程潜所提军事小组、联合机构及保留其军队和干部加以编整教育等三项要求,原则上均可照准[2]。8月4日,程潜、陈明仁领衔发出长沙起义通电,宣布正式脱离国民党广州政府。毛泽东、朱德在次日的复电中表示,赞同程潜所提设立中国国民党湖南人民临时军政委员会及中国国民党湖南人民解放军司令部两项临时机构,并由临时军政委员会派出临时性质的省政府主席及湖南人民解放军司令官。同时强调湖南临时军政委员会不应为空洞名义,应行使必要之职权,除解放军已接收之地方外,其余地方,应由临时军政委员会指挥,庶使秩序易于维持[3]。6日,毛泽东致电中共中央华中局并转湖南省委,明确提出/在将来接收省政府及改编军队时,除陈明仁任军职外,应给程潜及其一派中的开明分子以位置,并吸收他们参加工作。其办法为组织湖南军政委员会,由两方面的人成立,以程潜为主席,以我们的人为副主席,湖南省政府亦照此方式组织,成为统一战线的临时过渡机构[4]。

　　根据中共中央的决定,1949年6月15日,中共湖南省委在汉口宣布长沙市军事管制委员会和省政府的组成人员,黄克诚任军事管制委员会主任,王首道、萧劲光为副主任;王首道任省政府主席,袁任远任第一副主席,谭余保任第二副主席。8月5日,中国人民解放军进驻长沙,湖南实现和平解放。6日,陈明仁就任湖南省临时政府主席,后中共中央任命袁任远为副主席[5]。19日,长沙市军事管制委员会改由萧劲光任主任,王首道、陈明仁任副主任。29日,湖南人民军政委员会正式成立,程潜任主任,黄克诚任副主任,唐生智、萧劲光、王首道、陈明仁、仇鳌、金明、唐星、唐天际、李明灏、周礼、袁任远为委员,李明灏、段梦晖分任正副秘书长。湖南人民军政委员会是中共联合其他各方爱国人士组成的维持过渡时期湖南地方军政的政权机构,其基本职能是/领导完成支援解放战争,整编起义部队,正式建立人民政府,为建设人民新湖南而奋斗[6]。

　　1949年9月,中共方面对湖南国民党起义部队进行第一次整编。整编后部队建制为中国国民党人民解放军第1兵团,司令官陈明仁,副司令官李觉、魏镇、傅正模、唐生明、王劲修,参谋长李觉(兼)。11月,湖南起义部队番号改为中国人民解放军第21兵团。12月,经过第二次整编后的中国人民解放军第21兵团的建制列入第4野战军序列,陈明仁任司令员,唐天际任政治委员,方正平任政治部主任,杨焕民任参谋长[7]。中共在湖南起义部队正式改编后建立了各级政治机构和政治委员制度。1950年4月1日,湖南省临时政府结束,成立湖南省人民政府,主席王首道,副主席袁任远、唐生智、程星龄、谭余保。同年10月15日至25日,湖南省第一届人民代表会议第一次会议在长沙召开,会议选举产生湖南省第一届人民代表会议协商委员会。1952年12月,湖南省人民政府委员会经湖南省各界人民代表会议第二届第一次会议选举产生,程潜任主席,金明、袁任远、唐生智、程星龄、谭余保任副主席[8]。中共借助军政委员会这一统一战线性质的临时过渡机构逐步实现了在湖南接管建政的目标。

　　1949年1月31日,北平和平解放后,中共中央即设想以更为和缓与宽让的方式解决绥远问题。3月,毛泽东在中共七届二中全会的报告中,正式提出解决绥远问题采用绥远方式,即争取国民党军队在政治上站在中共方面,或者保持中立,经过一定时间后进行改编,并逐步使国民党统治地区实现解放区化、国民党军队实现解放军化。照此原则,中共中央华北局与傅作义方面就绥远问题进行谈判,6月8日在北平签订“关于绥远划界、交通、金融、贸易、派遣驻归绥联络机构等具体问题的协议”(简称 “绥远和平协议”)[9],绥远和平解放的道路迈出了关键性的一步。根据绥远形势的发展,中共方面对绥蒙区党政军领导机构进行了调整。5月29日,中国人民解放军华北军区命令野战第8军与绥蒙军区合并,改为绥远军区,姚喆任司令员,高克林为政委。6月中旬,中共中央华北局指示将中共绥蒙区委改为绥远省委,高克林任书记,苏谦益为副书记。6月13日,华北人民政府决定绥蒙政府改为绥远省政府,杨植霖任主席,奎璧任副主席。7月25日,中共中央考虑成立绥远军政委员会,拟由傅作义任主任,邓宝珊、高克林任副主任,以便统一解决绥远问题[10]。时至8月下旬,湖南程潜、陈明仁的起义已经走在绥远前面。中国人民政治协商会议亦开幕在即。而身为国民党西北军政副长官兼绥远省主席的董其武却控制不了绥远的局势,起义迟迟不能实现。值此紧要关头,中共中央和毛泽东决定委托傅作义亲赴绥远解决有关问题以尽快实施中共的方针。9月19日,董其武领衔发出起义通电,宣告绥远和平解放。

　　1949年10月中旬,为使中共中央制定的统一绥远问题的方针尽快付诸实施,中共绥远省委拟定了“绥远军政委员会组织纲要(草案)”“绥远军政委员会当前工作要项及步骤”等文件,界定绥远军政委员会为绥远军政之领导机关,有指挥部队及领导省政府之权,暂归中共方面华北军区指挥及华北人民政府领导。中共中央华北局初步提议了绥远军政委员会的组成人员,主任傅作义,副主任高克林、董其武、孙兰峰,委员傅作义、董其武方面10人,中共方面7人[11]。12月2日,中央人民政府任命傅作义为绥远军政委员会主席,高克林、乌兰夫、董其武、孙兰峰为副主席;刘万春、张钦、荣祥、袁庆荣、安春山、王克俊、阎又文、于存灏、张濯清、姚喆、杨植霖、苏谦益、裴周玉、潘纪文、奎璧、杨叶澎为委员。27日,绥远军政委员会正式宣告成立。绥远军政委员会是以人民民主统一战线为基础的新解放区的政权组织形式,其总体任务是:使绥远地方成为全国一样的解放区,绥远军队成为全国一样的人民解放军,团结一致,力求进步,改革旧制度,实行新政策,有计划有步骤的建设人民的新绥远[12]。31日,中共方面的绥远省政府同董其武的绥远省政府合并为绥远省人民政府;中共方面的绥远军区同董其武的绥远指挥所合并为绥远军区。绥远军政委员会的管辖区域为:前绥东解放区10个县,原属西北解放区之伊克昭盟解放区全部,以及董其武所领导的绥西地区,共计2个盟、18个旗、22个县、3个市[13]。绥远全境实现了历史上前所未有的统一。

　　根据中共与绥远国民党军政人员商定,按照中共中央军委颁布的番号,1950年4月,绥远起义部队正式改编为中国人民解放军第36军、第37军和骑兵第4师,及2个暂编骑兵旅、1个独立骑兵旅。12月,第36军、第37军和骑兵第4师组成第23兵团,董其武为司令员,高克林为政治委员,归华北军区领导[14]。1949年12月,中央人民政府委员会任命绥远省人民政府领导成员,董其武为主席,杨植霖、奎璧、孙兰峰为副主席,张如岗等22人为委员。1952年6月,内蒙古自治区人民政府主席乌兰夫兼任绥远省主席,苏谦益为副主席[15]。经过大约两年的时间,中共终于实现了绥远军队解放军化、地方解放区化的历史任务。1954年3月,绥远省建制撤销。6月,绥远军政委员会结束历史使命。

　　类似与湖南和绥远解放初期的政权组织形式,1949年9月,青海省人民军政委员会成立,12月,云南省人民临时军政委员会成立。从总体上来看,在解放战争时期的政权建设中,中共在湖南和绥远等地方设置的军政委员会并不具有普遍性的意义,它只是在部分省份,主要是和平解放的省份维持过渡时期军政的统一战线性质的临时政权机构,其着眼点在于通过与国民党地方军政人员和各方面民主人士的合作,以和平的方式接管建政,整编国民党起义部队和取消国民党政权机关,逐步使国民党军队实现解放军化、国民党统治地区实现解放区化,最终建立由中共领导的人民民主新政权。

　　二

　　新中国成立初期,根据中国地域辽阔的国情和中国革命发展不平衡的特点,为实施军事管制,建立新的社会秩序,中共在华东、中南、西南、西北等新解放区设置军政委员会作为过渡性的政权机关,并吸收大量的国民党爱国军政人员、民主党派人士参与其中,使之成为在中共领导下的具有广泛社会基础的人民民主统一战线性质的政权组织形式。

　　随着中共领导的人民解放战争的胜利发展,解放区的范围不断扩大,原来被分割的各解放区政权亦随之壮大和统一。1948年5月,中共中央决定将晋察冀和晋冀鲁豫两解放区合并为华北解放区。8月,华北临时人民代表大会在石家庄召开,选举董必武等27人为华北人民政府委员会委员。9月,华北人民政府正式成立,董必武任主席,薄一波、蓝公武、杨秀峰为副主席[16]。1948年12月,在中共中央中原局领导下召开中原各界人民代表会议。1949年3月,以邓子恢为主席的中原临时人民政府在开封成立,下设鄂豫、江汉、陕南3个行署。河南地区分为10个专署。随着中原区扩大为华中区,5月,取消各行署,成立河南、湖北2个省政府。9月,江西全省及湖南大部解放,又分别成立江西、湖南省政府及武汉市政府。10月以后又先后成立广州市政府和广东、广西省政府[17]。8月17日,东北解放区召开人民代表会议,选举出东北人民政府委员会,成立以高岗为主席,李富春、林枫、高崇民为副主席的东北人民政府。东北人民政府驻地沈阳,管辖辽东、辽西、吉林、黑龙江、松江、热河6个省,旅大行署及沈阳、抚顺、鞍山、本溪4个直辖市[18]。解放区的集中统一和大解放区的政权建设,为中共建立全国性的政权奠定了坚实的基础。尤其是华北人民政府的成立,直接为建立新中国的中央政权作了准备。1948年10月10日,毛泽东在5中共中央关于九月会议的通知6中说:我们已在华北四千四百万人口的区域建立了统一的党和党外民主人士合作的人民政府,并决定由这个政府将华北、华东(有人口四千三百万)和西北(有人口七百万)三区的经济、财政、贸易、金融、交通和军事工业的领导和管理工作统一起来,以利支援前线,并且准备在不久的将来,将东北和中原两区的上述工作也统一起来。[19]这一构想预示华北人民政府的模式将成为中央人民政府的雏形和前身。后来中央人民政府的许多机构,就是在华北人民政府所属有关机构的基础上建立起来的。

　　新中国成立时,尚未解放的地区除台湾省外即有:华东的福建、浙江两省的一部分,中南的广东、广西两省的全部和湖北、湖南两省的一部分,西北的陕西、甘肃两省的南部部分地区,以及西南的四川、贵州、云南、西康、西藏5省的全部。中国境内既有老根据地,又有新解放区,还有军事行动仍在进行的地区,而且新解放的广大地区的各级地方政权尚未建立。鉴于全国军事、政治发展不平衡的态势,中央人民政府行政建制确立后,中共中央和毛泽东拟议以军政委员会作为大解放区过渡性的政权组织形式。早在1949年9月26日,毛泽东在关于解决新疆问题致彭德怀电中就提出,要在原陕甘宁边区政府的基础上成立西北军政委员会,彭德怀为主任,习仲勋、张治中为副主任[20]。10月31日,毛泽东在给林彪等的电报中指出:华中须准备成立以我党为中心的统一战线的军政委员会,以为管辖六省(指河南、湖北、湖南、江西、广东、广西6个省。引者注)军事政治财经文化等项工作的过渡时期的最高权力机关。[21]11月6日,中共中央致电华东局提出,暂时不建立华东人民政府而建立华东军政委员会以为过渡时期的政权机关,并指出:建立此项华东临时政权机关的时机业已成熟了。[22]在军政委员会的人员组成上,中共中央和毛泽东非常注意吸纳、网罗党内党外重要人物,特别是国民党爱国军政人员和民主党派人士参与政权,并要求军政委员会成员构成为/党员占半数多一点,党外民主人士占比较少数[23],从而使各方面的人士均为中共新政权服务。新中国成立初期,中共面临的任务端绪繁多,各种社会矛盾错综复杂,全国各地的情况千差万别。当东北已经开始经济建设的时候,华东、中南、西北正在进行土地改革,而西南则进行着剿匪反霸和减租退押运动。在这种情况下,建立一个具有较大权力的政权机构,并能代表中央人民政府因地制宜地独立处理一个大行政区范围内的各种事宜,具体贯彻中央人民政府统一的方针和政策,是十分必要的。

　　1949年12月2日,中央人民政府委员会第4次会议讨论并通过了政务院提议的华东、中南、西北、西南军政委员会主要负责人员的任命名单。12月16日,政务院第11次政务会议通过了5大行政区人民政府委员会组织通则6,规定大行政区军政委员会既是/各该区所辖省(市)高一级的地方政权机关,又是中央人民政府政务院领导地方政府工作的代表机关。与大行政区人民政府委员会不同的是,大行政区军政委员会是/在解放初期,为实施军事管制建立革命秩序而设立的,是人民政府委员会成立之前军事管制时期的过渡机构,代行人民政府委员会的职权,无须经民主选举而直接由中央人民政府任命组成,而人民政府委员会则须经过一定的民主程序选举产生。大行政区军政委员会根据中央人民政府统一的政策、法令行使下列职权:一是对所属各省市转发政务院的决议和命令,同时在其职权范围内颁发决议和命令,并审查其执行。二是拟定与地方政务有关之暂行法令条例,报告政务院批准或备案。三是提请政务院批准任免或依法任免除大行政区主席、副主席、委员和主要行政人员以外的工作人员。四是在整个的国家概算或预算规定范围内,编制各该大行政区的概算或预算报请中央核准;并审核所属各省市县的预算、决算转报中央核准。五是联系、统一并指导所属各委、部、会、署、行、局、处的相互关系,内部组织和一般工作。六是领导所属各省市县地方人民政府的工作。七是指导中央人民政府直接领导的各部门在本地区设立的机构,如邮电、铁路、航空、银行、海关及其他划归中央经营之企业。八是指导人民革命军事委员会设在本地区的军事机构[24]。

　　根据中央人民政府的决定,新解放区的大行政区军政委员会相继成立。1950年1月19日,在原陕甘宁边区政府的基础上,西北军政委员会在西安成立,彭德怀任主席,习仲勋、张治中等任副主席,王世泰等为委员,下辖陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆5个省和西安市的人民政府。[25]1月29日,华东军政委员会在上海成立,主席饶漱石,副主席曾山、粟裕、马寅初、颜惠庆,丁超五等为委员,管辖地区,除台湾省外,有山东、浙江、福建3个省,苏北、苏南、皖北、皖南4个行政区和南京、上海2个市[26]。2月5日,在中原临时人民政府的基础上,中南军政委员会在武汉成立,主席林彪,副主席邓子恢、叶剑英、程潜、张难先,李先念等为委员,下辖河南、湖北、湖南、江西、广东、广西6个省的人民政府[27]。7月27日,西南军政委员会在重庆成立,刘伯承任主席,贺龙、邓小平、熊克武、龙云、刘文辉、王维舟等任副主席,丁兆冠等为委员,管辖川南、川北、川东、川西4个行署区,云南、贵州、西康3个省和重庆市的人民政府[28]。

　　按照5大行政区人民政府委员会组织通则6的规定,大行政区军政委员会由主席1人、副主席及委员各若干人组成。主席主持军政委员会的全体会议并领导委员会的工作。大行政区军政委员会根据工作需要,设立各部门工作机构,原则上规定如下:(一)关于政法方面,应设民政部、公安部、司法部;在民族事务较多之区,得设民族事务委员会(或在民政部下设民族事务委员会)。(二)关于财经方面,得设财经委员会,并得设财政、工业、贸易、交通、农林、水利、合作事业、劳动等部、局。(三)关于文教方面,得设文教委员会,并得设文教、卫生、新闻出版等部、局;或在文教委员会下设文教、卫生、新闻出版等处。(四)各大行政区应设人民监察委员会。同时,最高人民法院在大行政区设置的分院,最高人民检查署在大行政区设置的分署,作为大行政区军政委员会的组成部分并接受其领导。为维持日常工作的正常运转,大行政区军政委员会设秘书长,承主席之命处理日常工作,秘书长下设办公厅等机构[29]。各大行政区领导机构和工作机构建立健全之后,华东、中南、西北、西南军政委员会作为中央政府的代表机关和地方政权的最高机关纳入新中国大区行政建制。

　　从大行政区军政委员会的性质、职能、机构设置来看,其行政权力之大,管辖地域之广是以前的解放区政府所无法比拟的,而且大行政区军政委员会的主席大多是由中共方面统率一方,独当一面的军事将领担任,集党、政、军大权于一身。1949年12月9日,在讨论设立大行政区的人民政府或军政委员会时,有人表示担心:大行政区成为一级后,是不是会生了根,不容易改变?周恩来对此作了说明:在目前情况下,大行政区应该成为一级政权组织,由它领导一个大的地区的工作。这个地区,在经济、政治、民族等方面有许多共同点,在军事上是连成一片的。绝不会因为有大行政区这一级而成为不统一。中国是一个大国,地大人多,经济发展不平衡,必须在经济发展的条件下,才能逐渐走向完全统一。政权组织的划分,要既有利于国家统一,又有利于因地制宜。不能只强调一面。要在统一政策领导下因地制宜,在因地制宜的发展中求统一。这样的因地制宜不但不妨碍统一,倒正是为进一步的统一创造条件。要在统一的政策下发挥地方的积极性。只有这样,才能迅速获得战争的完全胜利,医治战争创伤,完成全国的土地改革,以及恢复与发展生产。他还以华北人民政府为例,表示我们有信心解决这些问题[30]。(1949年春,中共中央决定华北一级领导机关并入中央,取消华北一级领导机构。同年10月31日,华北人民政府结束工作,河北、山西、平原、察哈尔、绥远、北京、天津的人民政府改归中央人民政府直辖。引者注)由此可见,大行政区建制的设置是中共执掌全国政权实现国家统一的必要环节。而军政委员会纳入新中国大行政区建制,主要是发挥其军事管制的职能,作为在新解放区的过渡性政权机构,以重建新的社会秩序。

　　三

　　新中国成立之初,地方各级政权的建立是严格按照“中国人民政治协商会议共同纲领”的有关规定进行的,大体上经历了以下步骤:解放之初,各地在彻底摧毁国民党旧政权的基础上首先建立了临时的具有过渡性的政权军事管制委员会;同时,由上而下地委任人员组成地方人民政府。随后,在社会环境初步安定,以及其他条件许可的情况下开展民主建政,召开各界人民代表会议,有步骤地代行人民代表大会的职权,通过民主选举建立各级地方人民政府。从某种意义上讲,大行政区军政委员会即是各该区的军事管制委员会,是带有强烈军事色彩和具有临时过渡性的人民民主政权的最初形式。在开展民主建政的过程中,大行政区的权力逐步地由军政委员会向行政委员会转移。

　　根据“大行政区人民政府委员会组织通则”的规定,凡军事行动已经结束,土地改革已经彻底实现,各界人民已有充分组织的大行政区,即应实行普选,召开大行政区的人民代表大会,正式选举大行政区人民政府委员会。在大行政区人民政府委员会成立以后,军政委员会即宣告结束[31]。随着镇压反革命运动的基本结束,土地改革的基本完成,各界人民代表会议在全国范围内普遍组织起来,各级地方政权建设取得了巨大成就,军事管制也就失去其存在的意义。在全国大规模的有计划的经济建设和文化建设即将开始的形势下,为了加强中央的集中统一领导,1952年11月15日,中央人民政府委员会第19次会议通过了“关于改变大行政区人民政府委员会(军政委员会)机构与任务的决定”,决定取消各大行政区人民政府委员会和军政委员会,将其一律改为行政委员会,仅作为代表中央人民政府在各该地区进行领导与监督地方政府的机关[32],不再作为地方最高政权机关。12月2日,华东行政委员会第一次会议定于1953年1月1日以华东行政委员会名义对外行文,同日华东军政委员会撤销。1953年1月21日,中南行政委员会成立,中南军政委员会随之撤销。27日,西北军政委员会撤销,成立西北行政委员会。3月1日,西南行政委员会成立,西南军政委员会完成其历史使命而结束。大区行政委员会的主席、副主席、委员和主要行政人员,均由政务院提请中央人民政府委员会任命。大区行政委员会的组织机构,基本上与大区军政委员会或人民政府时期相同,只是将原来所设各部一律改为局(处),将一部分分局(处)交中央主管部门直接领导,成为中央各部门设在该地区的专业管理局(处),但仍受大区行政委员会有关指导性委员会的指导与监督。1954年6月,中央人民政府为了进一步加强对国家计划经济建设的集中统一领导,直接加强对省、市、自治区的人民政府的领导,减少组织层次和提高工作效率,决定撤销各大区行政委员会。11月,6个大区的行政委员会全部撤销[33]。

　　中共建政之初,因为一切都来不及重新规划,在行政建制的设计层面,只能对原有的行政区域进行继承和调整,因袭旧的行政建制是一个基本原则。同时,根据新形势的需要,新中国政权设置了大行政区、省、县、区、乡五级地方行政建制。军政委员会作为中央政府的代表机关和地方政权的最高机关纳入新中国的大区行政建制,具有自身鲜明的体制特征:第一,在大解放区人民民主政权的基础上建立。解放战争时期,随着解放区不断扩大,原来分散、隔离的小块解放区逐渐连成一片一片的大解放区,并建立起若干大行政区的人民民主政权,如华北人民政府、陕甘宁边区政府等等。各大行政区的人民政府之间没有隶属关系,均在中共中央统一领导下,作为本地区最高行政机关,统一领导辖区内各级地方政权。新中国成立初期的大行政区军政委员会,其前身即解放战争时期的大解放区的最高行政单位,如西北军政委员会即是由撤销的陕甘宁边区政府建制而来的,中南军政委员会是在中原临时人民政府的基础上成立的。大解放区人民政府虽然还只是新型人民政府的雏形,但它确实为新中国政府体制建设提供了可资借鉴的经验。第二,以人民民主统一战线为基础的过渡性的政权机关。新中国成立初期,中央人民政府在设置大行政区军政委员会时,吸收了大量的国民党爱国军政人员、民主党派人士参与其中,使之成为在中共领导下的具有广泛社会基础的人民民主统一战线性质的政权组织形式。大行政区军政委员会是地方各级人民政府中层次最高的,它既是权力机关又是行政机关,既是中央人民政府的派出机关又是地方一级政府,实行双重政府体制。随着新中国大规模经济建设的开始,为了加强中央对地方的集中统一领导,1952年11月,中央人民政府决定将大行政区军政委员会改设为大行政区行政委员会,仅作为中央人民政府的代表机关,不再是一级地方政府。至1954年11月,新中国成立初期的大行政区建制彻底取消。大行政区军政委员会是新中国政府结构的过渡形态中较为典型的行政建制。第三,具有军事管制职能的区域性政权组织形式。解放战争后期,在中共中央和中央军委的统一指挥和协调下,大体上是解放军第1、2、3、4野战军分别担负着进军西北、西南、华东、中南地区建立地方新政权的任务。在战争年代形成的地缘战略格局和军政合一的领导体制在新中国成立初期基本上延续下来。华东、中南、西北、西南等新解放区设置大行政区军政委员会,其基本职能即是实施军事管制,肃清国民党的残余势力,恢复并维护社会秩序,为辖区内的各级地方政权建设提供一个良好的环境。与老解放区的华北人民政府、东北人民政府相比较,大行政区军政委员会具有浓郁的军事色彩,突显了军事管制的职能。

　　新中国政权的建立,不仅仅是中国历史上政权的简单更迭,而且是社会制度的整体变迁。1949年10月随着新中国中央人民政府的建立,地方各级政权也逐步建立起来,中国共产党从局部性的执政党转变为全国性的执政党。中共在新中国社会政治方面的基本理念是,建立由中国共产党领导的人民民主统一战线政权,由新民主主义社会向社会主义社会过渡。在国家行政管理层面的基本原则是,中央统一领导和地方适当分权。中央对地方的统一领导集中表现在:一是中共中央通过地方各级党的组织机构对地方国家机构统一领导;二是中央国家机构对地方国家机构的统一领导,中央人民政府作为国家最高权力机关,对地方各级人民政府委员会是法律监督关系和工作上的指导关系。地方的适当分权主要表现在以六大行政区为最高的五级地方行政建制,中央分别赋予各级地方行政机关以适当的职权。军政委员会作为中央政府的代表机关和地方政权的最高机关纳入新中国的大区行政建制,既是中共领导中国革命的逻辑延伸,又是中共政权建设理念的体现。新中国成立初期的国家行政管理体制处于初创阶段,不可避免存在这样或那样的不足,然而在新旧政权交替,社会剧烈变动之际,大行政区军政委员会的设置,对于国家统一,国防建设,边疆开发均具有重要的历史意义。

　　(本文作者中共中央党史研究室第一研究部助理研究员北京100080)

　　注释：

　　[1]参见拙作《抗日战争时期的军政委员会探略》《中共党史资料》 2008年第2期。

　　[2]《毛泽东年谱》(1893-1949)下卷,人民出版社、中央文献出版社,1993年,第525-526页。

　　[3]《毛泽东年谱》(1893-1949)下卷,第542页。

　　[4]《毛泽东年谱》(1893-1949)下卷,第543-544页。

　　[5]《中国共产党组织史资料》中华人民共和国政权组织(1949.10)1997.9)第15册,中共党史出版社,2000年,第405页。

　　[6]《新湖南报》1949年8月31日。

　　[7]陈利明:《陈明仁将军传》,解放军出版社,1989年,第342-355页。

　　[8]《中国共产党组织史资料》中华人民共和国政权组织(1949.10-1997.9)第15册,第405-407页。

　　[9]《中国共产党历史资料丛书》绥远和平解放,中共党史出版社,1998年,第84-86页。

　　[10]《中国共产党历史资料丛书》绥远和平解放,第109-110页。

　　[11]《中国共产党历史资料丛书》绥远和平解放,第158-169页。

　　[12]《中国共产党历史资料丛书》绥远和平解放,第315-317页。

　　[13]《中国共产党历史资料丛书》绥远和平解放,第318页

　　[14]《中国共产党历史资料丛书》绥远和平解放,第36-41页。

　　[15]《中国共产党组织史资料》中华人民共和国政权组织(1949.10-1997.9)第15册,第304-305页。

　　[16]《中国共产党历史》第1卷下册,中共党史出版社,2002年,第976-977页。

　　[17]《中国共产党组织史资料》中华人民共和国政权组织(1949.10-1997.9)第15册,第226页。

　　[18]《中国共产党组织史资料》中华人民共和国政权组织(1949.10-1997.9)第15册,第197页。

　　[19]《毛泽东选集》第4卷,人民出版社,1991年,第1345页。

　　[20]《毛泽东军事文集》第5卷,军事科学出版社、中央文献出版社,1993年,第673~674页。

　　[21]《建国以来毛泽东文稿》第1册,中央文献出版社,1987年,第109-110页。

　　[22]《建国以来毛泽东文稿》第1册,第124页。

　　[23]《建国以来毛泽东文稿》第1册,第48页。

　　[24]《中央人民政府法令汇编》(1949-1950),法律出版社,1982年,第144-147页。

　　[25]《中国共产党组织史资料》中华人民共和国政权组织(1949.10)1997.9)第15册,第255-257页。

　　[26]《中国共产党组织史资料》中华人民共和国政权组织(1949.10)1997.9)第15册,第210-213页。

　　[27]《中国共产党组织史资料》中华人民共和国政权组织(1949.10)1997.9)第15册,第225-230页。

　　[28]《中国共产党组织史资料》中华人民共和国政权组织(1949.10)1997.9)第15册,第241-245页。

　　[29]《中央人民政府法令汇编》(1949-1950),第146-147页。

　　[30]《周恩来年谱》(1949)1976)6上卷,中央文献出版社,1997年,第17页。《周恩来传》(三),中央文献出版社,1998年,第967页。

　　[31]《中央人民政府法令汇编》(1949-1950),第144页。

　　[32]《中央人民政府法令汇编》(1952年）,法律出版社,1982年,第42~43页。

　　[33]《中国共产党组织史资料》中华人民共和国政权组织(1949.10-1997.9)第15册,第191页。
　
( 出处:中共党史研究 出版日期:2010年第6期)