抗日战争时期的军政委员会探略

发布时间：2013-06-09 08:17:02 审稿：中国共产党历史网作者：办公室浏览：4735 次

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早在土地革命战争时期,中国共产党即在部分红军部队中创设了军政委员会。抗日战争爆发后,为了加强党对人民军队的绝对领导,中共在八路军、新四军等部队中普遍设立了军政委员会。抗日战争时期的军政委员会是中共在人民军队中的最高领导机关,并曾经演变为党领导抗日根据地党政军民全面工作的最高组织机构。军政委员会制度是党的集体领导与部队首长负责相结合的领导组织体制。本文拟以考察军政委员会的缘起作为切入点,来探讨抗日战争时期军政委员会组织的设置及其性质的演变。

　　军政委员会的缘起

　　军政委员会作为中共在人民军队中的最高领导机关,最早创设于土地革命战争后期。

　　在红军中建立党组织是中共吸取大革命失败的教训,为加强党对军队的领导而采取的一项重大措施。土地革命战争前期,以红一方面军为参照系,中共在红军部队建立了自己严密的组织系统、领导体制和工作制度。1927年9月,“三湾改编”确立了“支部建在连上”的制度。1929年12月,古田会议强调在红军中建立党的领导中枢,实行党委制等一系列根本原则。党委制在全国各红军部队中较普遍地建立起来。与“支部建在连上”相配套的是,中共继续采用仿效苏联红军模式的北伐战争时期的党代表制度。自1929年起,红军中的党代表改称政治委员(连的政治委员从1931年起改称政治指导员)。土地革命战争中期,红军中党的各级委员会取消了,由政治委员“全权代表制”代替了党委制。1930年10月,中共中央颁布了《中国工农红军政治工作暂行条例(草案)》,规定师以上部队政治机关中,设立负责处理党的日常事务的工作机关———党务委员会。各级党务委员会由各级党员代表大会选举产生,在特殊情况下,由上级政治部指定;书记一般由政治部主任兼任。1931年11月,赣南会议通过《关于红军问题决议案》,认为红军的党委制犯了“党的包办主义的错误”,因而作出了取消红军党委制的决议。至1932年10月宁都会议时,各地红军先后用政治委员“全权代表制”取代了党委制[1]。

　　中共中央移驻江西瑞金伊始,即模仿苏俄体制,建立起以党为核心的党、军队、政府三套相对独立的系统,在这三个系统中,党机关的权力至高无上。土地革命战争后期,由于第五次反“围剿”战争的失败,中共及其领导的红军丧失了原有的根据地而被迫实施战略大转移。中央红军长征前夕,战况瞬息万变,形势极端危急,为了适应战略大转移的战时需要,党和政府系统全部并入军队。在紧张的战争状态中,党、军队、政权已融为一体,军队的最高领导人在党政军三位一体的体制中处于核心地位。在军队政治委员制取代党委制的情况下,为了适应新的斗争环境,加强党的集体领导,保证党的政策在红军部队中得到有效的贯彻执行和党统一领导根据地党政军民的全面工作,中共中央在远离中央领导并且独立开辟新苏区的红六军团、红军北上抗日先遣队、红军西路军等红军部队中设立军政委员会。但是,军政委员会制度在中共领导的红军部队中并不具有普遍性。当时直接受中共中央和中革军委掌控的中央苏区的红一军团、红三军团中就没有设立类似的组织机构。闽西南军政委员会则是在闽西的红军部队与中央失去联系的情况下,由中央分局代表领导设立的军队与地方党政合组的军政委员会。因此,中共在红军部队中主要是实行政治委员制度。

　　从土地革命战争时期军政委员会的创设来看,中共借鉴了苏联在远东游击战争时期的经验,即在远离苏区单独作战的红军部队中成立军事委员会,到新开辟的地区开展建党、建军、建政的工作。军事委员会主席兼部队政委,便于单独作战时统一集中领导,统一行动[2],例如,中共曾在红七军团设立的军事委员会即相当于军政委员会。土地革命战争时期军政委员会的组织机构包括部队首长及其副者等,主席一般地由政治委员(或中央代表)担任。由于当时红军部队实行的是政治委员制度,政治委员对红军行动拥有最后决定权,故而政治委员在军政委员会的决策中起着举足轻重的作用。中央代表在部队中起着领导、监督和协调作用,并负责直接与中共中央和中革军委联系。军政委员会中政治委员和中央代表可以一身二任,其成员则大多包括红军部队中的军团长、参谋长、政治部主任,从而组成该部队的最高领导机关,管理党务、政治与军事。在设立军政委员会的红军部队中,其按照政治委员制建立的党组织形式没有变化[3]。在红军进行战略大转移的恶劣战争环境中,军政委员会这种体制不仅部分起着红军中党的委员会集体领导的作用,而且可以建党、建政、建军并指挥之,是党政军三位一体的临时性的组织机构,其职能超越了红军中党的委员会。

　　红军部队的改编与军政委员会制度的设立

　　从1937年2月到中国全国性的抗日战争爆发前,国共两党就红军改编问题进行了谈判,而红军改编的中心问题则是保障中共对红军的单一领导。在由土地革命战争向抗日民族战争转变的过程中,为了加强党对人民军队的绝对领导,保证红军在改编后成为共产党的党军,同时为健全党的组织,以集体领导的方式来代替政治委员制度,中共中央决定在红军改编后的部队中设立军政委员会。

　　1937年5月10日,博古在苏区党代表会议上的报告中提出,在新形势下党对军队的领导,首先是“保障与巩固部队中的工农成分,共产党的单一领导”。为此,“实行红军中的单一首长制”;“在军师及独立行动之单位组织军政委员会”,“指导军队的全部政治和军事工作,并向党中央负责”[4]。大致在6月或7月,中共中央发出《关于红军中党及政治机关在新阶段的组织的决定》,原则规定:“改编后的红军,为适应新的条件的变更,确定红军中实行单一首长制”;“同时为健全党的组织,以集体的领导方式来代替政治委员制度,故在师以上及独立行动之部队则组织军政委员会”;“为使党内的工作与一般的政治工作分开,党的工作与组织应有其独立系统,故在团师以上则组织党务委员会”[5]。为贯彻执行这一决定,8月1日,中共中央组织部发出《关于改编后党及政治机关的组织的决定》,具体规定:党的组织“师以上及独立行动之部队,组织军政委员会”,“指导全部的军事和政治及党的工作,并向上级军政委员会或中央负责”。军政委员会的人员组成,“由该部之首长及其副者和政治部主任等五人组织之(其余二人由上级指定)”,“其名单和书记均由上级军政委员会或中央指定与批准”。为了使军队中党内的工作与一般的政治工作分开,师团两级及总部和师的直属队组织党的委员会;旅营两级由军政主要干部组织特别小组;连队建立党的支部。各级党委会领导党的一切工作,保证党在部队中的绝对领导。并且还规定:政治机关“师以上设政治部,团设政治处”;“营设政治教导员,连队设政治指导员”[6]。同日,红军总政治部作出《关于新阶段的部队政治工作的决定》,指出“应该健全与加强红军中党的组织及其作用,党的组织,应该成为部队全部生活决定的骨干,成为一切政治工作的支持与依靠,而政治机关亦始终应保持其为党的工作机关的特点”[7],强调改编后的红军必须坚持共产党在部队中的绝对领导。

　　1937年8月22日至25日,中共中央在陕北洛川召开政治局扩大会议,决定重新组成中共中央革命军事委员会(简称中央军委),统一领导各抗日根据地的武装斗争和军事建设。其成员由11人组成,毛泽东任书记(亦称主席),周恩来、朱德任副书记(亦称副主席)。8月25日,根据国共两党达成的协议,中央军委发布《关于红军改编为国民革命军第八路军的命令》,将驻陕甘宁边区的中国工农红军三大主力改编为国民革命军第八路军(简称八路军)。红军前敌总指挥部改为八路军总指挥部,以朱德为总指挥,彭德怀为副总指挥,叶剑英为参谋长,左权为副参谋长。红军总政治部改为八路军总政治部,以任弼时为主任,邓小平为副主任。八路军设三个师的建制:第一一五师,“以林彪为该师师长、聂荣臻为副师长,周昆为参谋长,罗荣桓为该师政训处主任,萧华为副主任”;第一二○师,“贺龙为师长,萧克为副师长,周士梯为参谋长,关向应为政训处主任,甘泗淇为副主任”;第一二九师,“以刘伯承为师长,徐向前为副师长,倪志亮为参谋长,张浩为政训处主任,宋任穷为副主任”[08]。8月29日,中共中央发出《关于成立前方军委分会及各师成立军政委员会的决定》,以朱德为书记,彭德怀为副书记,其成员9人,组成前方军委分会(1941年4月后改称华北军分会),受中央军委统辖。八路军三个师分别成立军政委员会:第一一五师由林彪、聂荣臻、罗荣桓、周昆、萧华组成,以林彪为书记;第一二○师由贺龙、关向应、萧克、甘泗淇、王震组成,以贺龙为书记;第一二九师由刘伯承、张浩、徐向前、陈赓、王宏坤组成,以刘伯承为书记[09](详见表一)。各师军政委员会均受前方军委分会统辖。

表一:八路军各师军政委员会成员名录[10]

　　1937年10月,经与国民党谈判,中共同意将在南方湘、赣、闽、粤、浙、鄂、豫、皖8个省14个地区活动的红军和红军游击队,改编为国民革命军陆军新编第四军(简称新四军)。国共合作抗战伊始,新四军不仅接受中共的领导,而且也接受国民政府军事机构的指挥,其组织序列和党的组织设置较之八路军方面要复杂一些。12月14日,中共中央政治局决定,撤销中共中央分局,成立中共中央东南分局(1938年11月后改称东南局)和中共中央军委新四军分会。其中新四军分会以项英为主席,陈毅为副主席。作为中共中央军委的派出机构,新四军分会负责领导新四军及新四军内党的事务,以确保中共对新四军的绝对领导。从1937年9月到1938年3月,新四军的领导机构逐步建立健全起来:叶挺为军长,项英为副军长,张云逸为参谋长,周子昆为副参谋长,袁国平为政治部主任,邓子恢为副主任。新四军的编制为四个支队(大致相当于旅的建制),分别由陈毅、张鼎丞、张云逸、高敬亭任第一、二、三、四支队司令员。新四军组建初期,支队大部建立了军政委员会,或与地方党政合组了军政委员会,江北指挥部成立了党的前敌委员会,江南指挥部成立了军分委[11]。根据我们目前掌握的资料,新四军最初的四个支队中,第三支队、第四支队设立了军政委员会。其中第三支队军政委员会由谭震林、张云逸、胡荣、赵凌波组成,以谭震林为书记;第四支队军政委员会由高敬亭、郑位三、吴先元、郑维孝、林维先、胡继亭、萧望东、戴季英组成,以高敬亭为主席(即书记)[12]。

　　红军部队改编之初,由于受国民党的干涉和共产党自身的让步,中共领导的部队中曾一度取消了政治委员和政治部制度1937年10月,中共中央和中央军委决定恢复人民军队的政治委员和政治部制度先后任命了师、旅政治委员,并撤销了各级政训处,恢复了师、旅政治部和团政治处[13]。这一时期,中共在军队中的领导体制大体上是:中共中央军委设置军委分会作为党在八路军、新四军中的最高领导机构,各师级部队设立军政委员会,受军委分会的统辖。军政委员会负责军队中党政军的全面工作,在实际上起着党委集体领导的作用;政治委员和政治部主要负责党的工作和政治工作;部队实行单一首长负责制,最主要是负责军事工作,对军事事宜具有决策权,部队首长在军政委员会中的地位举足轻重。抗日战争初期的军政委员会与土地革命战争后期的军政委员会相比,具有如下特点:(一)军政委员会是师一级或相当于师一级部队中党的最高领导机关,由于取消了政治委员,尽管仍存在师党委会,其职能已成为在同级军政委员会领导下大体仅负责党务工作的组织(二)军政委员会是党的秘密组织,军政委员会组织不向下级宣布,其关于军事政治和党的工作的决定,分别交给军事政治及党的机关执行。(三)军政委员会实行的是集体领导与单一首长相结合的领导体制。军政委员会的书记(或主席)由部队首长担任,实行单一首长负责制。军政委员会不干预单一首长的日常职务和工作,对一般问题也只作原则上的决定和定期检查。单一首长对军政委员会的决定不同意时,则由上级军政委员会或中央解决之,但在解决前仍须执行军政委员会的决定。这些特点表明,抗战初期军政委员会的设立,是中共以集体领导的方式来代替政治委员制度,健全军队中党的组织的重大举措,从而在制度层面确保党对军队的绝对领导。

　　抗日根据地的创建与军政委员会性质的演变

　　中共领导的八路军、新四军不仅担负着抗击日军的作战任务,而且肩负着开辟敌后抗日根据地、建立抗日民主政权的政治使命。在创建抗日根据地的过程中,八路军、新四军与地方党政共同组建了军政委员会,统一领导抗日根据地党政军民的全面工作。中共以八路军、新四军为基干力量,在抗日根据地逐步建立起以党的领导为核心的党、军队、政府、民众团体各自相对独立的系统,而军政委员会制度则成为抗战时期中共掌控军队的基本制度。

　　抗日战争伊始,中共即明确提出自己参加抗战的战略方针是“在整个战略方针下执行独立自主的分散作战的游击战争”[14]。毛泽东在中共中央政治局洛川会议上提出了“独立自主的山地游击战”的方针[15]。这一方针的内涵是:南京(国民政府军事委员会)只作战略规定,红军有依照情况使用兵力的自由,有发动群众创建根据地、组织义勇军的自由,坚持依傍山地与不打硬仗的原则[16]。要实施游击战争,就必须建立巩固的根据地,作为保存、发展自己和消灭敌人的战略基地。要建立根据地,就必须有军队,有政权,有共产党的组织,有人民群众的支持。根据中共中央和毛泽东的战略部署,八路军、新四军在陆续开赴山西、河北、山东、河南、安徽、江苏等抗日前线不久,便分兵发动群众,开展独立自主的敌后游击战争,收复大片沦陷的国土,整顿社会秩序,恢复和发展党的组织,建立抗日民主政权,开辟了许多大块的抗日根据地。1937年10月至1938年10月,八路军在华北创建了晋察冀、晋西北、晋冀豫、太岳山南、晋西南、冀中、冀热辽、冀南、冀鲁豫、山东、鲁西北、冀鲁边和大青山等抗日根据地;新四军在华中创建了苏南、皖南、皖中和豫东等抗日根据地。在开辟和建设抗日根据地的过程中,八路军、新四军与地方党政共同组建了军政委员会。这一时期,在抗日根据地陆续建立的这种军地合组的军政委员会主要有:1938年3月成立的以黄克诚为书记的太南军政委员会,6月成立的以马国瑞为书记的冀鲁边军政委员会,9月成立的由彭雪枫任主席的豫东军政委员会,10月成立的以萧华为书记的新的冀鲁边军政委员会;1939年2月成立的以贺龙为书记的冀中军政委员会,以萧克为书记的冀热察军政委员会,3月成立的以罗荣桓为书记的鲁西军政委员会,8月成立的以邓小平为书记的太行军政委员会,以朱瑞为书记的山东军政委员会;1940年2月成立的以贺龙为书记的晋西北军政委员会,3月成立的以刘瑞龙为书记的苏皖边军政委员会,4月成立的以黄克诚为书记的冀鲁豫军政委员会。这些军政委员会已经不再是原来中共八路军、新四军主力部队中单纯管理军队事宜性质的军政委员会了,而是统一领导抗日根据地党政军民全面工作的最高领导机构。

　　1940年10月26日,中共中央中原局发出《关于各地组织军政委员会的通知》。该通知要求各地组织的军政委员会,“以在当地党政军民各机关最负责的党员组织之,对当地党政军民各方面的工作负统筹的完全的责任并使各方面的工作求得适当配合,调整各机关的工作关系,军政委员会的决定,党政军民各机关的同志均须执行”[17],从而对军地合组的军政委员会的人员组成、机构性质和职能权力做出了明确的界定。从实践来看,八路军、新四军打到哪里,便把政权建到哪里,党的领导机关也建到哪里。一般情况下,开辟抗日根据地主力部队的负责人,大多是这一地区军政委员会成立时的主要负责人。军队的党组织首先帮助地方的党组织建设和发展,抗日根据地逐步建立起以党的领导为核心的党、军队、政府、民众团体各自相对独立的系统。当地方党组织在能力和威信各方面均能实际统一当地党政军民之领导时,以军队党组织为主导的军政委员会即可撤销,一切领导权乃归诸地方党组织,即党委领导一切。因此,军地合组的军政委员会并非永久性的组织。这里需要说明的是,并非所有的抗日根据地领导该地区党政军民全面工作的组织机构都叫军政委员会,有的则设党的委员会,例如1940年成立的苏北区党委,就是这种实行统一领导的党委会,其性质和职能与军地合组的军政委员会基本相似。另外,八路军、新四军在开辟抗日根据地组建军政委员会的同时,其主力部队内部的军政委员会仍旧存在,例如1941年8月八路军一一五师一部与山东部队会合后,组成新的山东军政委员会。与此同时,一一五师有以罗荣桓为书记的军政委员会,山东纵队有以黎玉为书记的军政委员会。

　　1941年,针对“各部队党的集体领导的作用不够,许多同志不善于发挥集体的力量来领导工作,甚至有的同志在首长制的名义下一切事情均独断专行,弄出了许多错误”的情况,中共中央、中央军委决定:(一)扩大党的集体领导的范围,在团以上组织军政委员会;(二)颁布条例,对军政委员会的职权组织作出明确规。[18]同年2月7日,中央军委颁布《军政委员会条例》,提出“游击战争的环境与部队的分散行动,要求一定限度的集体领导与一定限度的集中指挥”。规定“在军、师、旅、团及纵队、支队、军区、分区等级成立军政委员会”,作为各级的集体领导机关。各级军政委员会“由司令员、政委、政治部主任、参谋长等主要负责人组成之”,军政委员会的主席,一般的由政委担任;并明确规定军政委员会“为执行上级指示,决定该部大政方针,布置工作及检讨工作的计划机关”。“凡关系本部的军、政、党、后勤等等一切工作,均可讨论决定”,并拥有“批准干部之升迁与调动”之权,其决定交由各部门执行。军政委员会实际上起着党委集体领导的作用,但这并不削弱部队首长个人负责制[19]。该条例颁布之后,八路军、新四军团、支队及分区以上部队内普遍建立与健全了军政委员会,成为本级部队中的最高领导机构。其中新四军部队军政委员会制度的建设颇具典型意义。皖南事变之后,新四军重建军部,整编部队,完全摆脱了国民党军政方面的束缚,从而成为中共单一掌控的党军。1941年1月20日,中共中央军委发布命令,任命陈毅为新四军军长,张云逸为副军长,刘少奇为政治委员,赖传珠为参谋长,邓子恢为政治部主任。2月18日,中共中央军委任命新四军各师的领导干部:第一师师长粟裕,政治委员刘炎,政治部主任钟期光;第二师师长张云逸,副师长罗炳辉,政治委员郑位三,政治部主任郭述申;第三师师长黄克诚兼政治委员,政治部主任吴文玉;第四师师长彭雪枫兼政治委员,政治部主任萧望东;第五师师长李先念兼政治委员,政治部主任任质斌;第六师师长谭震林兼政治委员;第七师师长张鼎丞,政治委员曾希圣[20]。4月30日,中共中央军委批准新四军各师军政委员会人选的提议:第一师由粟裕、刘炎、钟期光、周林组成,以刘炎为书记;第二师由张云逸、罗炳辉、郭述申、周骏鸣、郑位三组成,以张云逸为书记;第三师由黄克诚、吴法宪、彭雄、彭明治、朱涤新组成以黄克诚为书记;第四师由彭雪枫、张震萧望东、岳夏、赖毅组成,以彭雪枫为书记;第五师由李先念、任质斌、刘少卿、陈少敏组成,以李先念为书记;第六师由谭震林、江渭清、罗忠毅组成,以谭震林为书记;第七师由曾希圣、张鼎丞、孙仲德、何伟组成,以曾希圣为书记[21](详见表二)。同年5月,中共中央中原局与东南局合组成立了华中局,同时组成了中共中央军委华中分会(即新四军分会),均由刘少奇任书记统一领导新四军的工作。新四军部队师、旅、团等各级党的领导机关即是各该级的军政委员会。

表二:新四军各师军政委员会成员名录[22]

　　根据《军政委员会条例》的规定,八路军、新四军团、支队及分区以上主力部队中普遍建立了军政委员会,而此前在抗日根据地内军队与地方党政合组的军政委员会,一律改名为军政党委员会,以后又改名为党政军委员会,以资区别。例如,太行军政委员会1941年即改为太行军政党委员会,1942年2月又改为太行党政军委员会;太岳区军政委员会也于1941年初成立了以陈赓、薄一波、安子文等组成的太岳区军政党委员会。《军政委员会条例》颁布和实施之后,八路军、新四军部队中的军政委员会的性质大体上与1937年7、8月中共中央规定的军政委员会的性质相似,不同的是那时只在师以上及独立行动的部队中设立军政委员会,而现在则向下延伸到团、支队和分区以上的部队。这一时期,因应抗日战争深入发展和敌后战场持续延展的基本情势,中共不仅扩大了军队中党组织的集体领导范围,而且尝试着厘定军队与地方之间的关系。伴随着八路军、新四军以及敌后抗日根据地各种力量的发展壮大,军政委员会制度逐渐地固化为抗战时期中共掌控军队的基本制度。

　　军政委员会的终结

　　1941年至1942年,中共领导的抗日据地出现了严重困难。在抗战最困难的期,为了做好迎接新的大发展局面到来准备,中共领导的抗日根据地大力加强的建设、政权建设和军队建设。在强调的一元化领导的背景下,党委制逐渐取了军政委员会制度。

　　1941年底,中共中央、中央军委先后出了关于抗日根据地工作和军事建设的示,规定在新形势下的抗战方针是更加泛地开展群众性的人民游击战争。八路、新四军各部队相继进行了精简整编,行主力兵团地方化,并抽调大批精干人充实到区、县,普遍加强人民武装建设。共在抗日根据地逐步构建起主力军、地军和人民武装三位一体的人民战争的军体制。这种类似寓兵于民的举措,往往易造成军队与地方之间的领导干部和组机构不和谐的局面。为了适应残酷的战环境,协调抗日根据地党政军民关系,强党的集中统一领导,1942年9月1日,共中央发布《关于统一抗日根据地党的导及调整各组织间关系的决定》(即“九决定”)。决定强调“党是无产阶级的先队和无产阶级组织的最高形式,他应该导一切其他组织,如军队、政府与民众体”。抗日根据地领导的统一与一元化,当体现在“每个根据地有一个统一的领一切的党的委员会(中央局、分局、区委、地委)”。决定明确规定取消各抗日据地的党军政委员会。从此各级党委不是领导地方工作的党委,而且是统一领该地区党政军民全面工作的最高领导机关。根据相关规定,主力军必须接受所在地区党委的一元化领导。军队中的军政委员会及政治部,则成为各同级党委(中央局、分局、区党委、地委)的一个部门,与其他部门(如组织部、宣传部等)有平等的权利和义务,但与其他委员会和其他部门不同的是,军政委员会仍保持其上下级直接领导和隶属关系[23]。根据中共中央“九一决定”,各抗日根据地的党政军委员会陆续撤销。例如,1942年9月,太行党政军委员会改为太行分局,这是最早取消军政委员会而建立党委会的地区;同年10月,晋西北军政委员会及晋西区党委撤销,改建为晋绥分局;1942年9月,苏北区党政军委员会改为苏北区党委;1943年2月,淮南党政军委员会改为淮南区党委。

　　八路军、新四军主力部队的军政委员会改设为党委会的时间则比较晚。1945年4月至6月间召开的中共七大提议,依照“古田会议决议”的原则,在全军团以上部队重新建立党的委员会。按照中共中央的原则规定,1945年11月,晋冀鲁豫野战军要求所属部队建立党的各级委员会,实行对军事、政治工作一元化领导,并首先在纵队和旅建立党的委员会。1946年10月,晋冀鲁豫军区政治部又下发了《党的团委员会暂行工作条例(草案)》,提出“在步、骑、炮各建制团中,均须成立一领导全体军事政治工作的一元化的党的委员会”。同年12月25日,晋冀鲁豫军区政治部向中共中央作了《关于部队中党委的组织与领导的报告》,介绍了部队中恢复与建立各级党委的做法、效果和经验,引起了中共中央的高度重视。1947年2月27日,中共中央根据该军区的经验,发出了《关于恢复军队中各级党委制的指示》,要求全军部队在中央草拟的军队中党的组织条例尚未公布前,“可根据晋冀鲁豫的经验及文件,实行改组”。从此,全军团以上各级党的委员会普遍恢复、建立并日益健全起来,军政委员会随之被撤销。同年7月28日,中国人民解放军总政治部又颁布了《中国人民解放军党委员会条例草案(初稿)》,对党委员会的性质、地位、组织机构和职权等作了规定,强调党的各级委员会是各该部队领导和团结的核心[24]。中共恢复了土地革命战争前期在军队中实行的党委制,军政委员会制度的历史宣告结束。

　　抗日战争时期,在国共合作抗日的大背景下,为淡化军队的党派色彩以迁就国民党军政当局,中共先后在八路军、新四军师、旅、团各级部队中设立军政委员会,作为党的秘密组织来掌控军队。中共中央、中央军委设置军委分会作为党在八路军、新四军中的最高领导机构,统辖各师级部队的军政委员会,而各级部队的军政委员会则均接受同级地方党的委员会和上级军政委员会的双重领导。八路军、新四军部队的军政委员会由司令员、政治委员、政治部主任、参谋长等主要负责人组成,书记(或主席)一般的由政治委员担任。军政委员会为执行上级指示,决定本部大政方针,布置工作及检讨工作的领导机构。举凡关系本部的军事、政治、党务、后勤等等一切工作,均可讨论决定,并拥有批准干部之升迁与调动之权,其决定交由各工作部门具体执行。军政委员会作为党在军队中的最高领导机关负责部队中党政军的全面工作,在实际上起着党委集体领导的作用。由于八路军、新四军实行单一首长负责制,部队首长最主要是负责军事工作,对军事事宜具有灵机的决策权,因此军政委员会的集体领导并不削弱首长个人负责制。军政委员会制度是党的集体领导与首长个人负责相结合的一种领导组织体制。军政委员会曾一度演变为党领导抗日根据地党政军民全面工作的最高组织机构。在开辟和建设抗日根据地的历史进程中,军政委员会这一中共党的组织系统作为一种内部机制发挥着至关重要的作用。八路军、新四军每到一处,首先帮助地方党组织的建设和发展,抗日根据地逐步建立起以党的领导为核心的党委、军队、政府、民众团体各自相对独立的系统。当地方党组织在能力和威信各方面均能实际统一当地党政军民之领导时,以军队党组织为主导的军政委员会即行撤销,一切领导权乃归诸地方党组织。军政委员会的运作机制在抗日根据地的发展中具有示范、监护、引领的效应。

　　从1937年7月中共中央酝酿在红军部队中设立军政委员会,到1947年7月中国人民解放军部队中重建党的委员会,军政委员会的历史持续十年的时间。在整个抗日战争时期,军政委员会的组织体制和运行机制,为中共领导人民军队和抗日根据地民主政权提供了强有力的制度保障。作为抗日战争时期党在人民军队中的基本制度,军政委员会在新中国成立前后演变成为具有统一战线性质的地方政权组织形式。军政委员会制度充分地体现了中共关于军队的基本理念:人民军队是党军,党军是执行党的政治任务和实现党的政治理想的工具。

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